从过去的政府代建改为农民自建，这是投资体制的一项重大改革，也是农村又一重大改革实践—— 

近年来，随着新农村建设的不断深入，国家对农村公共建设的专项投资逐年增加。但在具体项目实施中，政府包揽代建，引发的问题比较突出，诸如管理环节多，截留挪用严重；建设方式一包了之，没有农民的直接参与，建设成本高；建管过程不对村民公开，缺乏民众监督，贪腐易发；项目选择不顾农民意愿，“政绩、形象”工程时有发生等。

相对于政府代建，村民自建正显现出无比的优越性和强大的生命力。农村公共建设该怎么真正变成受农民欢迎的“惠农”工程？带着这个引人深思的问题，日报记者展开深入了解。

杜绝包办代建弊病，降低建设成本，增加农民收入，优越性显现

“有了这座桥，出行方便多了。 ”前不久，滁州市全椒县石沛镇联盟村村民终于得偿所愿，在出村的必经之路上架起了一座七塘大桥，他们亲切地唤这座桥为“便民桥”。 “它可是村民自己动手修建的，花了七天时间，总计投入人力四五十人。 ”石沛镇联盟村第一书记孔天顺告诉记者，省国税局拨了五万元帮扶资金，村里才用了三万多元就修成了桥，最后还结余一万多元。比起招投标，不仅降低了成本，村民还得了实惠。

2008年，我省以水库移民项目为契机，以长丰县陶西村自建道路为范例，吸收已有村民自建经验，创建了村民自选、自建、自管、自用和政府监管服务的建管机制，简称村民自建，拉开了农村公共建设投资管理体制重大改革的序幕。

“农民兄弟把村民自主建设称为‘四自两会一公开’。 ”省发改委有关负责人说。 “四自”即自选、自建、自管、自用，就是农民当家、政府服务。关键是确立政府监管服务主体、村委会责任主体和项目理事会建设主体地位，形成相互协调、相互制衡的三位一体运行机制。农民不缺位，政府不越位。 “两会”即两次村民代表大会，是民主管理的重要环节。 “一公开”就是建设全过程公开。

经过四年多的实践，村民自建显现出无比的优越性和强大的生命力。2011年度全省考评，随机抽查320个项目，无一贴牌，投资100%落实到村。“相对于政府部门包办代建，村民自建杜绝了跑项目争投资，阻断了投资挪用截留。还降低了建设成本，增加了农民收入。 ”全椒县发改委副主任姜德猛告诉记者。投资直接核准到村，网上向社会公示，单项工程明细账村内公示；项目建设既有建管内部制衡又有外部监督，让管理在阳光下运行，阻断了层层挪用截留。

在六安市裕安区，杨湾圩堤加固工程自建造价41.3万元，其中村民劳务报酬26万元，占自建造价投资的63%。 “这项工程若按现行规范设计，概算投资需要100万元。”当地有关人士表示。

省发改委有关负责人介绍，村民自建与自主发包相比，就地取材，就地用工，材料费和工资成本降低；省去了承建商的利润、监理费、招投标费、承建商管理费和税负等，建设成本一般降低30%左右。与政府代建相比，在自主发包节约的基础上，再节省用地拆迁和工程间接费用，建设成本一般降低40%以上。更为重要的是，在农村公共建设中，劳务和就地取材费用比重大，一般占项目总投资的30—60%。农民通过参与劳务和地材销售，在项目建设中再次受益。

村委会管钱管事，理事会花钱做事，让部分公权力回归民众

“这个水电站建成后，农田地势高的农户再也不用担心庄稼没水喝了。”在石沛镇联盟村，村民对今年县水利局投资注资、村民自建的甄郢电站赞不绝口。村里副书记李军说，以前农田地势高的农户每年从年初就得开始蓄水，旱季用柴油机打水根本不够庄稼“解渴”。今年三月份，县水利局投资7.4万元整修水电站，村里面先召开了村民代表会集体讨论，然后又成立了项目理事会、监督委员会等，村民自建修好电站后结余六千元，都上缴了村委会。 “有了这个水电站，解决了周边三个村民组一千多亩农田的‘吃水’问题。 ”他说。

村民自建机制在权力配置上，把项目投资的所有权和建设权赋予农民，强化了政府的监管服务职能，规范、约束了行政权力；在建设一线，村委会管钱管事，理事会花钱做事，规避了建管同体。

“村民自建机制合理配置公权力，让部分公权力回归民众，有效地维护了民众知情权、参与权、决策权和监管权。 ”全椒县移民办主任蔡兴树说，过去政府代建往往是出力不讨好，由于村民不知情，没有话语权，疑虑工程腐败普遍存在。现在政府不再包揽代办具体建设，做好监管服务，项目实实在在，资金明明白白，干部干干净净，群众高高兴兴。

“变革政府代建村集体建设势在必行。 ”省水库移民管理局有关人士分析，政府主管部门代建村集体建设，既不是投资人、所有人和使用人，也没有村委会的授权委托，不合事理、情理。主管部门既是裁判员又是运动员，建管同体，监管缺失。政府部门职能错位，包办村集体建设，超越了服务型政府的职能范围。而推行村民自建机制有利于健全基层社会管理。

“目前推行村民自建机制只有体制障碍，没有施工技术障碍。 ”该人士认为，安徽累计完成移民项目近万个，总投资18.4亿元。涉及农村道路、农田水利、人畜饮水、水土保持和村级文教卫等设施，覆盖了国家现有农村公共建设专项。按施工技术等级分，大到闸站、中型桥梁，小到砂石路，没有解决不了的技术问题。实施方案或初步设计由专业设计单位编制，凡施工、技术超过村民能力的，可通过市场购买服务解决。目前全国城乡工程建设95%以上劳务是农民提供的，更不用说村级工程，农民完全有能力建设好自己的家园，建设自己受益的工程。

维护农民的主体地位和建设自主权，克服制度障碍

“村级公共建设绝大部分规模小，技术要求也不高，村民自建不用招投标，可以省了很多心，遂了群众心愿，简化了程序。”孔天顺说。设定简约实用的程序，可以减少不必要的前期和管理费用，有利于缩短工期，降低成本。必要的实施方案、初步设计也要根据工程性质简化内容，注重实用。

“但现实还有一些障碍需要克服。 ”省发改委有关负责人表示，一是现行的农村专项投资管理是各自为政，尚无一个统一的管理办法，没有确立农民的主体地位，二是需要科学的顶层设计。

“建议以事权划分农村公共建设改革范围。 ”省水库移民管理局有关人士说，村民自建范围可设定为村集体所有所管、使用集体建设用地和农民使用受益的公共设施建设。主要包括农村道路、人畜饮水、农村沼气、农田水利、土地整理、水土保持、扶贫、以工代赈、农业综合开发、农村文教卫等村级建设。“专项主管部门不变，资金管理渠道不变，投向不变。 ”

当前，政府部门代建使用的专项投资及形成固定资产的产权不明晰，造成了不少困扰。 “应当明确国家村级公共建设专项投资的所有权、使用权归村集体所有。 ”业内人士建议，赋予村集体拥有政府专项投资的所有权、使用权和建设自主权；在建设规程的设制中，赋予农民知情权、参与权、决策权和监管权。同时明确政府部门监管服务的责任。

目前国家农村公共建设专项投资大多要求配套，结果要么虚假配套，要么增加农民负担。 “取消村级配套为有偿劳务创造条件，这样既增加农民劳动报酬，又促进农村剩余劳力就业。 ”有关专家建议，此外，项目投资最好以行政村为基本单元。县按项目落实到村，投资直达，减少环节。对跨村的公共设施，由县级政府部门统一规划设计，分段、分单项落实到村。(郑莉)